Menyoal Tata-kelola Bencana


IMG-20160304-WA0016.jpg
Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) yang terjadi di Indonesia tahun 2015 lalu menyebabkan kerugian hingga mencapai US$ 16 milyar, atau duakali lipat kerugian akibat tsunami Aceh 2004. Kini Indonesia kembali berada di bawah ancaman bencana akibat iklim. Efektifkah penanganan bencana di Indonesia?

Sepintas, karhutla dan tsunami memang tidak bisa disamakan. Dari segi ancaman (hazard) berbeda, demikian pula dengan waktu kejadiannya. Dari segi jenis bencana juga berbeda, tsunami adalah rapid onset disaster, sementara karhutla adalah slow onset disaster. Namun, dua perbedaan itu bukanlah satu-satunya perbedaan yang paling mencolok. Perbedaan yang signifikan antara momentum tsunami 2004 dengan karhutla 2015 terletak pada aspek kebijakan dan kelembagaan.

Pada tahun 2004, tidak ada kebijakan setingkat UU yang secara khusus mengatur PB hingga terbitnya UU No. 24 tahun 2007. Pada saat itu, kelembagaan yang ada masih bersifat adhoc, yakni Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas PB), sampai akhirnya terbentuk Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) pada tahun 2008.

Paradigma Penanggulangan Bencana

Kehadiran UU No. 24 tahun 2007 dan BNPB tentu saja tidak hanya sekadar mengisi ruang kosong di bidang kebijakan dan kelembagaan di bidang kebencanaan. Para pengusul UU 24 tahun 2007 berharap, UU dapat memberikan pengaruh yang signifikan dalam reformasi tata-kelola kebencanaan di Indonesia. UU diharapkan bisa menjembatani perubahan paradigma penanggulangan bencana dari tanggap-darurat ke arah pencegahan dan kesiapsiagaan serta respon yang efektif.

Lahirnya UU No. 24 tahun 2007 disusul kemudian dengan terbitnya Peraturan Presiden No. 8 tahun 2008 Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB). Lahirnya BNPB sekaligus mengakhiri periode Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas-PB). Perubahan pada aspek kelembagaan ini sebenarnya tidak hanya perubahan nama semata, melainkan perubahan pendekatan dan strategi atau paradigma penanggulangan bencana di Indonesia.

Dengan UU No. 24 tahun 2007 dan Perpres No. 8 tahun 2008, penanggulangan bencana tidak lagi bertumpu pada respon darurat, melainkan lebih komprehensif menjadi sebuah siklus yang terdiri dari penanganan darurat, kemudian pemulihan, rehabilitasi dan rekonstruksi, dilanjutkan dengan mitigasi yang merupakan perbaikan-perbaikan kebijakan dalam tata-kelola pembangunan sehingga lebih sensitif terhadap risiko, dan kesiapsiagaan untuk menuju peningkatan efektifitas respon.

Perubahan paradigma tersebut adalah implikasi dari semakin membaiknya pemahaman tentang bencana dan penanggulangan bencana. Bahkan, saat ini, penanggulangan bencana telah berkembang menjadi salah-satu obyek penelitian dan tengah menjadi satu khazanah keilmuan baru dalam dunia ilmu pengetahuan.

Ilmu pengetahuan penanggulangan bencana, sesuai dengan namanya, merupakan kombinasi dari kata “penanggulangan” dan “bencana”. Istilah “penanggulangan” secara konseptual merupakan adaptasi atas istilah “management” yang secara sederhana dapat kita artikan sebagai upaya pengorganisasian, pengelolaan sumberdaya, dan tanggung-jawab atau wewenang.

Para pakar umumnya mendefinisikan penanggulangan bencana sebagai upaya pengorganisasian dan pengelolaan sumberdaya dan tanggungjawab untuk menangani semua masalah kemanusiaan dalam situasi darurat, khususnya dalam hal kesiapsiagaan, response dan pemulihan dalam rangka mengurangi dampak bencana.

Sementara istilah “bencana”, secara umum dipahami sebagai fenomena sosial bisa dipahami dari dua sisi, yakni sebab dan akibat. Dari sisi sebab, bencana adalah fenomena sosial-kemanusiaan yang disebabkan oleh dinamika alam dan atau oleh sebab-sebab yang bersifat antopojenik atau akibat ulah manusia. Sementara dari sisi akibat, melihat bencana dari sudut pandang dampak atau implikasi sosial-kemanusiaan yang muncul baik karena sebab-sebab alam maupun ulah-manusia.

UU No. 24 tahun 2007, sebagaimana tertera di pasal 1 ayat (1) melihat bencana dari sudut pandang “sebab”, dengan menyatakan bahwa Bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang disebabkan, baik oleh faktor alam dan/atau faktor nonalam maupun faktor manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan dampak psikologis.

Sementara PBB, melalui International Strategic on Disaster Reduction (ISDR) lebih memandang bencana dari sudut pandang “akibat” dengan mendefinisikan bencana sebagai “Gangguan serius terhadap fungsi kehidupan masyarakat luas yang menyebabkan kerugian pada manusia, barang atau lingkungan dan aset kehidupan pada umumnya, yang melampaui kemampuan masyarakat terkena dampak untuk menghadapinya dengan sumberdaya yang dimilikinya sendiri”.

Kelemahan UU No. 24 tahun 2007

Perbedaan sudut pandang dalam mendefinisikan bencana secara umum berimplikasi pada strategi atau pendekatan dalam penanganan bencana. Dengan bertumpu pada aspek “sebab”, UU No. 24 tahun 2007 secara tidak langsung mendorong otoritas penanggulangan bencana di Indonesia—dalam hal ini BNPB—untuk fokus pada penanganan faktor-faktor yang menjadi penyebab terjadinya bencana. Hal ini tergambar jelas dalam upaya penanganan bencana kebakaran hutan dan lahan (karhutla) baik yang terjadi pada tahun 2015 maupun pada tahun-tahun sebelumnya.

Pada tahun 2015 lalu misalnya, pemerintah mengumumkan empat strategi penanganan karhutla, yakni (1) pemadaman dari udara; (2) pemadaman dari darat; (3) penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran hutan dan lahan; dan (4) sosialisasi untuk mencegah pembakaran lahan. Oleh karenanya, seluruh upaya pengorganisasian, pengerahan sumberdaya dan pembiayaan, pengelolaan tanggungjawab dalam rangka penanggulangan bencana karhutla terfokus pada keempat strategi tersebut. Sementara penanganan dampak, justru bisa dikatakan baru muncul setelah munculnya desakan masyarakat.

Demikian pula dalam penanganan bencana-bencana lain, misalnya penanganan banjir yang terfokus pada upaya mitigasi struktur dengan membangun bendungan, normalisasi sungai, penggusuran pemukiman di bantaran sungai, dan lain-lain. Atau penanganan ancaman tsunami dan gempa bumi, yang lagi-lagi lebih banyak pada aspek struktur, ketimbang pada aspek penguatan kapasitas masyarakat yang bertempat tinggal di “garis depan” dan berhadapan langsung dengan bahaya-bahaya alam.

Penulis tidak menyatakan bahwa strategi penanganan yang bertumpu pada aspek sebab dan upaya-upaya mitigasi struktur sebagai hal yang tidak penting. Yang penulis hendak sampaikan adalah mendekati bencana dari sudut pandang sebab dan mitigasi struktur sebagai strategi utama saja tidak akan memadai untuk mengatasi dinamika ancaman alam.

Terlebih, dengan posisi Indonesia sebagai negara kepulauan yang berada di atas cincin-api Pasifik dengan jajaran gunung api dan diapit oleh empat lempeng tektonik yang terus bergerak, serta dengan frekuensi bencana-bencana hidrometeorologis dan klimatologis yang terus meningkat, sepertinya agak mustahil jika strategi penanggulangan bencana yang terfokus pada penanganan pada aspek sebab dan mitigasi struktur semata akan berhasil mengurangi kematian dan kerugian harta-benda akibat bencana.

Kelemahan lain dalam pengertian bencana berdasarkan UU No. 24 tahun 2007 adalah tidak adanya variabel kapasitas yang sesungguhnya menjadi tolok-ukur utama untuk menentukan apakah suatu kejadian (baik yang disebabkan oleh ancaman alam maupun ulah-manusia) sebagai suatu kejadian bencana atau semata-mata fenomena alam atau sosial yang tidak membutuhkan penanganan khusus.

Variabel kapasitas dalam pengertian bencana berdasarkan UN-ISDR dinyatakan sebagai “kemampuan masyarakat terkena dampak (bencana) untuk menghadapinya dengan sumberdaya yang dimilikinya sendiri”. Tidak adanya variabel kapasitas dalam UU No. 24 tahun2007 menyebabkan kejadian-kejadian bencana kerap dipolitisasi oleh kepentingan-kepentingan yang kadang jauh dari kepentingan kemanusiaan. Akibatnya, penanggulangan bencana menjadi sarat dengan beban-beban politik yang sebenarnya tidak perlu.

Jika terus dibiarkan, target nawacita di bidang penanggulangan bencana, yakni menurunnya indeks risiko bencna pada pusat-pusat pertumbuhan yang berisiko tinggi, dengan tiga indikator utama, yakni (1) Internalisasi pengurangan risiko bencana dalam kerangka pembangunan berkelanjutan, (2) penurunan tingkat kerentanan, dan (3) peningkatan kapasitas pemerinta dan masyarakat dalam penanggulangan bencana, tentu akan sangat sulit dicapai.

Oleh karenanya, belajar dari pengalaman pahit karhutla 2015 dan bencana-bencana lain yang sebelumnya telah terjadi di Indonesia, serta dengan memperhatikan ambisi Nawacita yang menuntut dampak yang lebih besar kebijakan penanggulangan bencana terhadap pertumbuhan ekonomi, pemerintah dan DPR harus meninjau kembali fondasi kebijakan dan tata-kelola penanggulangan bencana di Indonesia yang dimulai dengan merevisi UU No. 24 tahun 2007.

 

Jakarta, 28 Februari 2016

Dimuat Harian Kompas Edisi Jumat, 4 Maret 2016

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s